La legge, pur ritenendo necessario il consenso di più amministrazioni ai fini della definizione del procedimento, ammette oggi che gli atti determinativi o condizionanti il contenuto della decisione finale possano essere sostituiti dalla determinazione assunta in seno alla conferenza di servizi.
Disciplinata dalla legge n. 241/90 nel capo relativo alla semplificazione procedimentale, è inoltre prevista e disciplinata in altre leggi.
Il modello di conferenza di servizi introdotto dall’art. 14, 2 co. L. 241/90 differisce dalla conferenza istruttoria anche se la disciplina è in alcune parti identica: si tratta della c.d. conferenza decisoria, circoscritta ai casi in cui sia necessario acquisire “ intese, concerti, nullaosta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche” e ricorrano due evenienze:
– avendo formalmente richiesto questi atti, l’amministrazione non li ottenga entro 30 gg dalla ricezione, da parte dell’amministrazione competente, della relativa richiesta; in questo caso l’indizione è obbligatorio;
– nello stesso termine sia intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni interpellate : l’indizione è facoltativa.
La legge fissa non solo il termine di indizione della conferenza, ma anche quello della convocazione della medesima.
Diversa e più ampia è comunque la formula impiegata dal successivo art. 14 ter , ai sensi del quale il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva della conferenza “sostituisce, a tutti gli effetti ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti , alla predetta conferenza”. La conferenza può essere altresì impiegata per acquisire atti di consenso cui sia subordinata l’attività del privato. E’ incerto se la conferenza sostituisca i pareri non contemplati nell’art. 14 , l. 241/90.
L’opinione negativa si basa sul fatto che i pareri sono espressione della funzione consultiva e sono preparatori rispetto alle determinazioni e, dunque, non possono partecipare di quell’effetto sostitutivo previsto solo per esse.
La conferenza dei servizi, (sia quella istruttoria che decisoria: in entrambi i casi l’indizione spetta al responsabile del procedimento), tende ad un accordo tra amministrazioni, il quale, non elimina la necessità dell’emanazione del successivo provvedimento. La conferenza non dà luogo ad un organo collegiale, atteso che ogni rappresentante delle amministrazioni “ vi partecipa nell’esercizio delle funzioni amministrative dell’ente di competenza” e gli effetti sono imputati alle singole amministrazioni e non già alla conferenza, mancando il conferimento ad essa di una competenza unitaria; la sua struttura è inoltre variabile, a differenza di ciò che accade per gli organi collegiali.
Ai sensi dell’art. 14 ter, l. 241/90 anche in caso di dissenso espresso da un soggetto convocato alla conferenza, l’amministrazione procedente adotta una determinazione conclusiva di procedimento alla quale può conformarsi il provvedimento finale. La conferenza consente di giungere alla determinazione finale pur in assenza dell’accordo anche in contrasto con gli avvisi espressi dai rappresentanti degli enti competenti in via ordinaria. Analoga disciplina si applica nel caso di inutile decorso del termine per l’adozione della decisione conclusiva.
Nella conferenza c.d. istruttoria la determinazione conclusiva sostituisce manifestazioni di interesse con cui le amministrazioni rappresentano il proprio punto di vista. Alla determinazione conclusiva della conferenza decisoria, invece si può conformare il provvedimento finale, così sostituendolo, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto d’assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti,o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza.
La sopra descritta conferenza decisoria (indetta quando, avendo formalmente richiesto gli atti d’assenso, l’amministrazione non li abbia ottenuti entro 15 gg. dall’inizio del procedimento, ovvero abbia riscontrato un dissenso di una o più amministrazioni interpellato) può essere definita interna.
La legge ( art. 14, c. 4 l. 241/90) disciplina altresì un modello di conferenza di servizi decisoria esterna, la quale, anche su richiesta dell’interessato, può essere convocata dall’amministrazione competente per l’adozione del provvedimento finale “ quando l’attività del privato sia subordinata ad atti di consenso, comunque denominati, di competenza di più amministrazioni pubbliche”.
Ricorrendo a tale figura, è dunque possibile acquisire atti esterni rispetto al singolo procedimento.
Assai rilevante è poi la facoltà conferita al privato di richiedere l’indizione della conferenza, consentendogli così di assumere un’ importante iniziativa per “indurre” le amministrazioni ad esercitare in un’unica soluzione i differenti poteri permissivi.
La conferenza poi può essere convocata per l’esame contestuale d’ interessi coinvolti in più procedimenti connessi, riguardanti medesimi attività o risultati ( art. 14 , 3 co l.241/90); in tal caso, su richiesta di una qualsiasi delle amministrazioni coinvolte, essa è indetta “dall’amministrazione o, previa informale intesa, da una delle amministrazioni che curano l’interesse pubblico prevalente”. L’indizione può essere richiesta da qualsiasi altra amministrazione.
La legge prevede ulteriori ipotesi di conferenza : quella che può essere convocata dal concedente ovvero, con il consenso di quest’ultimo, dal concessionario in caso di affidamento di concessione di lavori pubblici.
L’art. 14 ter disciplina il procedimento della conferenza di servizi prevedendo regole che mirano a garantire la celere e positiva conclusione del subprocedimento, caratterizzato anche della presenza di una vera e propria fase istruttoria.
In particolare, esso stabilisce che:
– previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza dei sorvizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni (art.14,c.5-bis);
– la prima riunione della conferenza dei servizi è convocata entro 15 giorni, ovvero, in caso di particolare complessità dell’istruttoria entro 30 giorni dalla data di indizione;
– la conferenza assume le determinazioni relative alla organizzazione dei propri lavori a maggioranza dei presenti;
– la convocazione alla prima riunione deve pervenire anche per via telematica o informatica, almeno 5 giorni prima della relativa data;
– le amministrazioni stabiliscono il termine per l’adozione della decisione conclusiva, rispettando la regola secondo cui i lavori non possono superare i 90 giorni;
– ogni amministrazione partecipa ad essa con un unico rappresentate, legittimato dall’organo competente ad esprimere in modo vincolante la volontà su tutte le decisioni di competenza della stessa; ciò presuppone che la convocazione indichi esattamente l’oggetto della determinazione;
– in sede di conferenza possono essere richiesti per una sola volta ai componenti della istanza o ai progettisti chiarimenti o ulteriore documentazione, che debbono essere forniti entro 30 giorni.
La legge introduce meccanismi volti a garantire la conclusione del procedimento, anche ammettendo la possibilità di apportare modificazioni al progetto iniziale sulla base delle indicazioni fornite in conferenza, e a superare l’inerzia di soggetti pubblici coinvolti. Una volta convocata la conferenza decisoria interna, si considera acquisito l’assenso dell’amministrazione il cui rappresentante non abbia “espresso definitivamente la volontà dell’amministrazione rappresentata”(art.14 ter comma 7: superamento della presenza non collaborativa).
Ai sensi del c. 9, il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva della conferenza sostituisce, a tutti gli effetti, ogni atto di assenso o di consenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti a comunque invitati a partecipare ma risultate assenti.
Per quanto attiene all’inerzia o, meglio, al mancato rispetto del termine stabilito per la conclusione dei lavori, l’art, 14 ter c.3, prevede che l’amministrazione precedente adotti la determinazione motivata di conclusione del procedimento, valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede; l’amministrazione potrà poi adottare il provvedimento finale conforme a tale determinazione, dotato dei già richiamati effetti sostitutivi.
Questa disciplina si applica anche al caso del dissenso ( il quale deve essere manifestato nella conferenza e congruamente motivato). L’amministrazione procedente non adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento sulla base del mero criterio della maggioranza, ma deve tenere conto delle posizioni prevalenti espresse in conferenza e dunque della loro qualità. Non è escluso che l’amministrazione precedente segua la posizione minoritaria ove la ritenga più convincente.
Il provvedimento finale solo se conforme alla determinazione conclusiva sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti alla predetta conferenza (art.14-ter c. 9).
Non sembra quindi consentito all’amministrazione precedente che intenda giovarsi di queste effetto sostitutivo discostarsi dalla determinazione conclusiva.
Il c.3 dell’art.14-quater introduce poi una disciplina derogatoria a questi meccanismi di semplificazione occupandosi dei casi di dissenso manifestato da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale, del patrimonio storico artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità.
Il dissenso espresso da soggetti preposti alla cura di interessi critici apre la via alla decisione finale raggiunta in sede politica e dunque in un contesto di concertazione.
La decisione infatti è rimessa dall’amministrazione precedente entro 10 giorni:
a) al Consiglio dei ministri in caso di dissenso tra amministrazioni statali
b) alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale e un regionale o tra più amministrazioni regionali.
c) alla Conferenza unificata in caso di dissenso tra un’amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali
Verificata la completezza della documentazione inviata ai fini istruttori, la decisione è assunta entro 30 giorni, salvo che il presidente del consiglio dei ministri, della conferenza stato regioni o della conferenza unificata, valutata la complessità dell’istruttoria, decida di prorogare tale termine per un ulteriore periodo non superiore a 60 giorni.
Una ulteriore deroga, evidentemente fondata sull’ esigenza di rispettare l’autonomia costituzionalmente garantita agli enti territoriali, e introdotta con riferimento al caso di motivato dissenso espressi da una regione o da una provincia autonoma in una delle materie di propria competenza. Se entro i termini sopra indicati la Conferenza stato regioni o la Conferenza unificata non provvede la decisione, su iniziativa del ministro degli affari regionali, è rimessa al consiglio dei ministri che assume la determinazione sostitutiva dei successivi 30 giorni.
Una disciplina peculiare è infine dettata con riferimento al caso in cui sia prevista la valutazione di impatto ambientale (v.i.a.), procedura volta a verificare in via preventiva la compatibilità ambientale di alcune opere e di alcuni progetti.
La v.i.a. deve essere acquisita dalla conferenza di servizi la quale, ancorché già indetta, deve attendere l’adozione del provvedimento di v.i.a.; il termine resta sospeso, per un massimo di 90 giorni, fino all’acquisizione della pronuncia della compatibilità ambientale: ove la v.i.a. non intervenne nel termine fissato per l’adozione del relativo provvedimento, l’amministrazione competente si esprime in sede di conferenza.