La l. 241/90 disciplina la figura del responsabile del procedimento, soggetto che svolge importanti compiti sia in relazione alla fase di avvio dell’azione amministrativa, sia, più in generale, allo svolgimento del procedimento nel suo complesso.
L’art. 4 l. 241/90 stabilisce che le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza , l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonchè dell’adozione del provvedimento finale.
Adempiuto l’obbligo di determinare le singole unità organizzative competenti, seguirà l’individuazione, all’interno di ciascuna unità organizzativa, del responsabile del procedimento, persona fisica che agirà in concreto.
Ai sensi dell’art. 5 l. 241/90 il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sè o ad altri addetti all’unità organizzativa la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento, nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale. Il 2 co dell’art. cit. prevede inoltre che, fino a quando non venga effettuata l’assegnazione , è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma dell’art. 4 .
Quanto alle funzioni del responsabile emerge il profilo di guida del procedimento, di coordinatore dell’istruttoria e di organo di impulso. Il responsabile rappresenta l’essenziale punto di riferimento sia per i privati, sia per l’amministrazione procedente e per gli organi di altre amministrazioni coinvolte dal soggetto procedente. La presenza di un responsabile chiamato a dialogare con i soggetti coinvolti dal procedimento dovrebbe consentire di superare il tradizionale limite dell’impersonalità degli uffici. I compiti del responsabile sono indicati nell’art. 6.
Il responsabile valuta le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione del provvedimento. Trattasi di attività preliminare rispetto all’esame del merito della domanda, e in parte, di delibazione in ordine alla sussistenza di requisiti condizionanti la scelta finale.
Il responsabile svolge funzioni più propriamente istruttorie, sia ponendole direttamente in essere, sia dirigendo questa fase procedimentale: accerta d’ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti necessari, acquisisce i documenti già in possesso dell’amministrazione procedente o di altra amministrazione e adotta ogni misura per l’adeguato sollecito svolgimento dell’istruttoria. Il responsabile può anche chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee e incomplete.
Egli ha altresì compiti di impulso del procedimento: propone l’indizione o avendone la competenza, indice le conferenze di servizi , le quali hanno un rilievo istruttorio. Ove non abbia la competenza ad emanare l’atto finale, egli trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione; altrimenti emana egli stesso tale provvedimento.
Va aggiunto che, ai sensi dell’art. 10 bis. , la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento prima della formale adozione di un provvedimento negativo va effettuata dal responsabile del procedimento o dall’autorità competente.
L’art. 6 lett. e) specifica che “l’organo competente per l’adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento, se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale”.
Il responsabile del procedimento è dunque il soggetto dell’amministrazione che istaura il dialogo con i soggetti interessati al procedimento mediante la comunicazione dell’avvio del procedimento, lo prosegue nella fase della partecipazione e anche dopo l’emanazione del provvedimento finale, mediante la comunicazione , la pubblicazione e le notificazioni previste dall’ordinamento.
Uno dei problemi di maggiore portata è generato dall’art. 4 c. 1 l. 241/90 , il quale dispone che le pubbliche amministrazioni devono individuare, per ciascun tipo di procedimento, le unità organizzative responsabili dell’istruttoria, “nonchè dell’adozione del provvedimento finale”. Si tratta di capire se ci debba essere o meno identità tra unità organizzative responsabili dell’istruttoria e unità deputate all’adozione dell’atto terminale del procedimento.
Occorre osservare che un conto è l’individuazione delle unità organizzative responsabili dell’istruttoria, altro è determinare l’organo competente ad adottare il provvedimento : la competenza ad emanare l’atto finale è eteronomamente prevista in modo vincolante dalla legge cui spetta stabilire gli organi aventi rilevanza esterna.
Atteso che la normativa individua l’organo competente ad emanare il provvedimento amministrativo, parrebbe potersi ritenere che l’amministrazione debba necessariamente attribuire allo stesso anche la responsabilità del relativo procedimento. E’ stata però sostenuta la possibilità che unità responsabili siano anche quelle non competenti ad emanare l’atto.
L’opinione secondo cui l’unità organizzativa responsabile coincide con il settore competente ad adottare il provvedimento finale ha tuttavia il pregio di consentire comunque di individuare l’unità responsabile per ciascun tipo di procedimento, anche in caso di inerzia dell’amministrazione.
Si deve allora concludere che il responsabile del tipo di procedimento coincide con l’organo competente ad emanare l’atto nei casi di mancata individuazione dell’unità organizzativa da parte dell’amministrazione, mentre, allorchè essa si attivi , possa anche indicare unità responsabili del tipo di procedimento diverse da quelle competenti , senza che siffatta indicazione incida sulle competenze esterne degli organi. Diverso problema su cui occorre riflettere è quello se vi sia necessaria coincidenza tra responsabile del singolo procedimento e organo competente ad emanare il provvedimento finale.La risposta deve essere negativa:
l’art. 6 , c. 1 lett. e) l. 242/90 dispone che il responsabile del procedimento identificato ai sensi dell’art. 5 adotti il provvedimento finale soltanto ove ne abbia la competenza .
La coincidenza tra responsabile del procedimento e dirigente dell’unità organizzativa, organo al quale la recente legislazione attribuisce la competenza ad emanare atti amministrativi aventi effetti esterni , è spesso peraltro prevista dalle fonti che hanno data attuazione alla l. 241/90. L’organo competente alla decisione finale è quello più adatto ad operare la selezione di fatti, di interessi e di elementi rilevanti che già nel corso dell’istruttoria deve essere effettuata , posto che le relative scelte sono destinate a condizionare la determinazione finale. Il riconoscimento di una tale discrezionalità non conduce però necessariamente ad affermare la coincidenza tra responsabile dell’istruttoria e organo competente ad adottare il provvedimento finale. Si apre così la via alla configurazione di un nuovo tipo di relazione interorganica atteso che il responsabile è pur sempre un soggetto inserito in un’organizzazione amministrativa e come tale, destinatario di poteri di direttiva dei superiori in particolare del dirigente che gli ha affidato il procedimento e che è il soggetto competente ad emanare l’atto finale . lo svolgimento della funzione del responsabile impone ed implica invece una certa autonomia soprattutto nei confronti dell’organo competente ad emanare l’atto.