In Francia dagli anni Settanta si varano poi diverse normative sulle procedure amministrative non contenziose, preliminari rispetto alle decisioni delle amministrazioni, seguendosi la tradizione procedurale britannica e statunitense. Si tratta di uno strumento che assicura agli amministrati garanzie preventive rispetto all’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi.
Certamente, come già accennato, vi è l’influenza americana dell’Administrative Procedure Act (1946) e del Freedom of Information Act (1967).
Inizialmente, le norme sulle procedure erano contenute in diverse leggi. Una disciplina generale sul procedimento amministrativo è stata introdotta nel 2015. Ciò trova spiegazione nel fatto che il droit administratif è stato storicamente ribelle ad ogni sorta di codificazione e nelle materie delle procedure non contenziose vi è stato un assoluto protagonismo del Conseil d’Etat, il quale ad esempio ha sostenuto che “quando una decisione amministrativa ha carattere sanzionatorio e comporta un pregiudizio grave ad una situazione individuale, l’interessato deve essere messo nella condizione di discutere i motivi alla base della decisione”.
Ad ogni modo il Conseil d’Etat è stato spesso cauto nel riconoscere garanzie di partecipazione procedimentale. Si è reso quindi necessario l’intervento legislativo. Dagli anni Settanta sono state approvate le prime normative in materia di procedure amministrative.
- Volendo ripercorrere storicamente le normative che sono state poi recepite dal codice del 2015, è possibile citare una legge del 1979 che ha ritenuto obbligatoria la motivazione degli atti amministrativi sfavorevoli ai diretti interessati. Sono comunque escluse da tale obbligo le decisioni assolutamente urgenti e quelle implicite, per le quali si fa salvo l’obbligo di motivazione successiva su richiesta dell’interessato.
- Occorre ricordare poi la legge del 1983 sulle inchieste pubbliche, che ne ha ampliato l’utilizzo al di là dei soli procedimenti di espropriazione. SI tratta in sostanza di uno strumento di garanzia finalizzato ad informare il pubblico in merito ad un’eventuale decisione dell’amministrazione, raccogliendo osservazioni e controproposte. L’inchiesta è condotta da un commissario o da una commissione, designati dal presidente del tribunale amministrativo e dal prefetto. Il commissario riceve le osservazioni scritte degli interessati e rassegna poi le sue conclusioni motivate che vengono trasmesse poi alle autorità competenti. Tale istituto si è sviluppato ed esteso, e nel 1995 il legislatore ha introdotto l’istituto del “debate public” che consente la partecipazione del pubblico all’elaborazione dei piani, dei programmi e dei progetti aventi incidenza sull’ambiente. Così si è ampliato e rafforzato il contraddittorio collettivo.
- Per quanto riguarda il diritto di accesso, questo è stato affidato alla vigilanza di due autorità amministrative indipendenti: la “Commissione Nazionale dell’informatica e delle Libertà”, e soprattutto la “Commissione d’accesso ai documenti amministrativi”. A quest’ultima, ad esempio, si è attribuita la competenza sui reclami di coloro ai quali sia stato negato l’accesso ai documenti. L’eventuale pronuncia favorevole dell’autorità nei confronti del reclamante non ha effetti cogenti ma ha assunto nella prassi un notevole valore persuasivo; ad ogni modo all’amministrato rimane sempre lo strumento del ricorso al giudice amministrativo.
Tutte queste normative non rispondevano ad una costruzione d’insieme. Il nuovo codice del 2015 ha sistematizzato le discipline sulle procedure.
Essa ha largamente recepito le leggi sopra analizzate, introducendo alcune innovazioni. Innanzitutto ha previsto la facoltà dell’amministrazione di avviare procedure di consultazione pubblica anche in casi di procedimenti volti all’adozione di misure di tipo regolamentare.
Poi sono state introdotte misure di semplificazione amministrativa, tra le quali il silenzio assenso. In definitiva, l’esperienza giuridica francese sempre più vede nelle procedure non contenziose una via maestra, idonea a compensare i limiti inevitabili di un contenzioso giudiziale che non può offrire risposte soddisfacenti alla crescente domanda di giustizia.