I procedimenti dichiarativi
I procedimenti dichiarativi sono volti all’accertamento della realtà giuridica, quindi danno luogo a dichiarazioni di scienza. Tali procedimenti si concludono di regola con atti non soggetti, se non in parte, al regime del provvedimento: iscrizioni, certificati, verbali, relazioni, notificazioni, avvisi e simili. Alla base degli atti dichiarativi vi sono una situazione di fatto e il suo accertamento o la sua comunicazione.
In alcuni procedimenti dichiarativi è prevalente l’aspetto dell’accertamento (come nelle inchieste e nelle ispezioni), in altri quello della comunicazione (come nelle pubblicazioni e nelle notificazioni). I procedimenti volti alla modificazione della realtà giuridica sono, invece, i procedimenti costitutivi, che danno luogo a dichiarazioni di volontà. I procedimenti dichiarativi assolvono alla funzione di produrre certezza giuridica in relazione a situazioni di fatto o di diritto delle quali la pubblica amministrazione ha avuto conoscenza mediante l’attività dei propri organi.
A partire dal 1990, i procedimenti dichiarativi sono stati oggetto di una massiccia semplificazione, avviata dalle disposizioni dell’art. 18, legge n. 241/1990, relative all’autocertificazione e alla presentazione di atti e documenti alle amministrazioni da parte dei cittadini.
Procedimenti e accordi
Alcuni procedimenti sono volti all’emanazione di provvedimenti amministrativi, quindi di atti unilaterali. Altri, a volte definiti, appunto, procedimenti di concertazione, sono volti alla conclusione di numerosi tipi di accordo: contratti di appalto o fornitura, contratti collettivi per la disciplina dei rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici, accordi di programma, patti territoriali e contratti d’area per lo sviluppo locale, convenzioni tra università e ospedali, accordi tra comuni per la gestione congiunta di servizi pubblici, convenzioni tra concedente e concessionario di un servizio pubblico e così via. In qualche caso, infatti, provvedimento e accordo coesistono, come nelle ipotesi di conferenza di servizi decisoria e di accordo procedimentale.
Procedimenti nazionali, comunitari, …
Se, infatti, i procedimenti amministrativi nazionali servono spesso all’attuazione delle decisioni comunitarie, secondo il modello della ”esecuzione indiretta”, tuttavia essi sono anche variamente collegati a procedimenti comunitari o si fondono con essi per formare procedimenti composti.
Questi procedimenti si svolgono in parte presso amministrazioni nazionali (anche di Stati diversi), in parte presso l’amministrazione comunitaria. In alcuni procedimenti di finanziamento alle imprese si ha un’istruttoria nazionale e una decisione comunitaria; in quelli per il riconoscimento delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine l’istruttoria è sia nazionale sia comunitaria; in materia di immissione in commercio di organismi geneticamente modificati, la decisione può essere nazionale o comunitaria.
Analogamente, in materia di concorrenza, l’avvio del procedimento comunitario determina l’interruzione di quello nazionale, ma la Commissione europea può chiedere la collaborazione delle autorità nazionali; e così via. Un procedimento composto può avere, quindi, un andamento ascendente (trasmissione della domanda dall’amministrazione nazionale a quella comunitaria), discendente (definizione degli obiettivi o dei criteri a livello comunitario e loro attuazione a livello nazionale) o misto (con varie fasi ai due livelli).
Le funzioni amministrative comunitarie sono normalmente condivise, cioè esercitate congiuntamente dalle amministrazioni comunitarie e nazionali. L’elevato numero di procedimenti composti, ad esempio, dimostra il fatto che, a livello amministrativo, l’integrazione europea è anzi più intensa che a livello normativo o giurisdizionale (i procedimenti normativi e quelli giurisdizionali dell’Unione europea, infatti, si svolgono interamente a livello comunitario).