L’interesse legittimo

Interesse legittimo

L’interesse legittimo può definirsi come la pretesa alla legittimità dell’atto amministrativo, che viene riconosciuta a quel soggetto che si trovi rispetto all’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione in una particolare posizione legittimante.

L’interesse legittimo si risolve nella facoltà di pretendere che la P.A. eserciti legittimamente i propri poteri.

E’ necessario che il potere esercitato dall’amministrazione nei confronti del soggetto abbia carattere discrezionale, infatti, qualora l’amministrazione fosse tenuta inderogabilmente  ad un determinato comportamento (potere vincolato), il cittadino vanterebbe un diritto soggettivo e non un interesse legittimo.

L’interesse legittimo si desume dall’art. 113 Cost. così, che lo contrappone al diritto soggettivo, costituisce una situazione soggettiva sostanziale, la quale assume rilevanza anche al di fuori di una controversia con la pubblica amministrazione come è dimostrato dal fatto che l’interesse legittimo può essere oggetto di rinuncia e di transazione (secondo la Cassazione l’interesse legittimo va inquadrato, insieme al diritto soggettivo, fra gli “interessi giuridicamente rilevanti”).

L’interesse legittimo si distingue dall’interesse a ricorrere, il quale invece costituisce una condizione processuale per poter agire in giudizio.

La differenza fra le due nozioni è evidente nell’ipotesi in cui un soggetto, pur potendo vantare un interesse legittimo, non può agire in giudizio per difetto di interesse a ricorrere (ad esempio per acquiescenza).

Posizioni legittimanti di interesse legittimo

La pretesa alla legittimità dell’atto amministrativo viene riconosciuta solo a quei soggetti che rispetto al potere amministrativo si trovino in una posizione legittimante per la preesistenza di un precedente rapporto giuridico, su cui incide il provvedimento amministrativo.

Le principali posizioni legittimanti in cui si concretano le situazioni differenziate di interesse legittimo sono:

a)      subordinazione speciale: tale posizione ricorre nell’ipotesi in cui il cittadino è soggetto ad un potere gerarchico o disciplinare della pubblica amministrazione (ad es., ufficiale di carriera);

b)      partecipazione ad una gara o ad una selezione: tale posizione ricorre nell’ipotesi in cui il soggetto partecipa ad una gara o ad una selezione (ad es, candidato ad un concorso);

c)      presentazione di una istanza tendente ad ottenere un atto ampliativo: tale posizione ricorre nell’ipotesi in cui il cittadino, essendo in possesso dei requisiti prescritti, abbia avanzato istanza per ottenere un atto amministrativo (concessione, autorizzazione, ammissione, iscrizione, assegnazione ecc…);

d)      ritiro o modificazione di un precedente atto ampliativi: tale posizione ricorre nell’ipotesi in cui un precedente atto ampliativo (concessione, autorizzazione, ecc…) venga ritirato (annullato, revocato, ecc…) ovvero venga pregiudicato da analoghi atti ampliativi;

e)       affievolimento di un diritto soggettivo: tale posizione ricorre nell’ipotesi in cui il soggetto privato o pubblico degrada ad interesse legittimo per effetto dell’affievolimento che consiste nella limitazione o sottrazione di una facoltà o dell’intero diritto (ad es., imposizione di un vincolo paesistico su area privata).

Diritti affievoliti

L’affievolimento consiste nella degradazione che il diritto soggettivo subisce per effetto del potere riconosciuto alla amministrazione di limitarlo (ad es., imposizione di un vincolo), ovvero di estinguerlo (espropriazione per motivi di pubblico interesse).

Il diritto soggettivo del privato degrada ad interesse legittimo per effetto dell’esercizio di un potere ablativo o vincolativo dell’amministrazione.

Interessi legittimi pretensivi

Gli interessi legittimi si distinguono in:

-          oppositivi (tendenti alla eliminazione dell’atto ritenuto lesivo);

-          pretensivi (tendenti alla eliminazione di un atto ampliativo);

Colui il quale ha un diritto costituzionalmente garantito all’esercizio di una attività professionale o economica ha una pretesa ad ottenere il provvedimento ampliativo (iscrizione all’albo), che lo metta in condizione di esercitare effettivamente il proprio diritto.

L’imprenditore, che abbia i prescritti requisiti, ha un diritto ad esercitare l’attività imprenditoriale ma, se l’esercizio del suo diritto  soggettivo è subordinato al rilascio di una autorizzazione espressa o tacita (ad es, licenza di commercio), il diritto degrada ad interesse legittimo pretensivo ad ottenere che gli venga rilasciato l’atto ampliativo.

Interessi legittimi procedimentali

Gli interessi legittimi procedimentali sono gli interessi all’osservanza di quelle regole che l’amministrazione ha imposto a sé stessa per lo svolgimento del procedimento. Tali regole non riguardano solo le formalità per l’adozione di determinati atti (ad es., obbligo dello scrutinio segreto nelle votazioni concernenti persone, obbligo di motivazione), ma riguardano anche le sequenze procedurali che devono essere osservate (ad es., parere obbligatorio).

Tali interessi non incidono direttamente su una posizione sostanziale, ma, poiché esiste un interesse alla eliminazione dell’atto inficiato da tali vizi procedurali, l’interessato fa valere strumentalmente tale interesse legittimo, al fine di potere ottenere la soddisfazione del proprio interesse finale sostanziale consistente nell’annullamento dell’atto al fine di ottenere la rinnovazione del procedimento.

Interessi legittimi partecipativi

Al fine di assicurare la democraticità e la efficienza dell’azione amministrativa, viene riconosciuta la pretesa del cittadino di partecipare al procedimento amministrativo, sempre che egli abbia un interesse qualificato a tale partecipazione per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti.

Considerata la necessità di un apporto collaborativo del cittadino all’azione dei pubblici poteri, è considerato lesivo dell’interesse legittimo partecipativo il comportamento dell’amministrazione il fatto che la P.A. ometta di inviare comunicazione dell’avviso dell’inizio del procedimento, nonché per il fatto di non avere tenuto conto dell’apporto partecipativo.

Risarcibilità degli interessi legittimi

L’art. 35  del D.Lgs 31 marzo 1998 nr.80 ha stabilito che il giudice amministrativo dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto derivante dalla lesione degli interessi legittimi.

Un riconoscimento del potere del giudice ordinario di disporre il risarcimento degli interessi legittimi è intervenuto con la sentenza della Suprema Corte del 22 luglio 1999 nr. 500 con cui è stata riconosciuta la risarcibilità di tutti indistintamente “gli interessi giuridicamente rilevanti”.

Con la riforma del processo amministrativo è stata devoluta alla giurisdizione amministrativa qualsiasi controversia sul risarcimento del danno conseguente all’annullamento degli atti amministrativi (art. 7, 5° comma Legge 205).

La risarcibilità riguarda non solo gli interessi legittimi oppositivi, ma anche quelli pretensivi per il mancato rilascio di un atto amministrativo ampliativo (concessione, autorizzazione, ammissione, iscrizione). Per quest’ultima categoria di interessi, la  risarcibilità viene riconosciuta non solo nel caso di diniego, ma anche nel caso di ritardo nel rilascio dell’atto ampliativo, allorché quest’ultimo non viene rilasciato nel termine stabilito dalla legge ovvero, in mancanza, entro il termine di 30 giorni dalla diffida (danno da ritardo).

Nel caso di ingiustificato diniego o ritardo può essere riconosciuto un indennizzo per la perdita di chance sotto il profilo che, se l’atto ampliativo fosse stato rilasciato tempestivamente, l’interessato avrebbe potuto trarne un profitto economico. La risarcibilità del danno “da ritardo” trova ora un riconoscimento espresso nel disposto dell’art.20 della legge 12 marzo 1997 n.39 il quale prevede “un indennizzo automatico e forfettario per il ritardo nell’emanazione dei provvedimenti amministrativi”.

Va invece esclusa la risarcibilità dei c.d. interessi legittimi procedurali, perché, in caso di violazione degli stessi, una volta intervenuto l’annullamento dell’atto, sorge per l’amministrazione l’obbligo di rinnovare il procedimento e solo nell’ipotesi in cui l’annullamento del nuovo atto rinnovato sia stato leso un interesse legittimo sostanziale, può riconoscersi una pretesa al risarcimento del danno.

Trasmissibilità e rinunciabilità degli interessi legittimi

La trasmissione degli interessi legittimi è legata alla trasmissione del rapporto a cui si riconnette la posizione legittimante, senza che occorra un apposito atto traslativo. Di conseguenza, se la posizione legittimante era costituita dalla titolarità di un diritto soggettivo, l’atto di trasferimento inter vivos o mortis causa del diritto soggettivo costituisce altresì titolo per il trasferimento dell’interesse legittimo (ad esempio, in seguito al trasferimento dell’immobile, all’interesse legittimo del titolare di una concessione edilizia subentrano i suoi aventi causa).

Non è invece consentito il trasferimento dell’interesse legittimo con un atto traslativo ad hoc.

E’ ammessa la rinuncia all’interesse legittimo. Una rinuncia implicita all’interesse legittimo si desume da quei comportamenti con i quali il titolare dell’interesse legittimo, attraverso un comportamento concludente, manifesta la volontà di rinunciare alla situazione giuridica sostanziale (acquiescienza).


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