La partecipazione dei privati al procedimento amministrativo e le ragioni della pubblica amministrazione. Fra trasparenza e rigidità
Senza dubbio è proprio sul piano della disciplina della partecipazione procedimentale che si misura il valore di una legge sul procedimento come legge a tutela delle reciproche garanzie: la partecipazione al procedimento non è solo un diritto, ma anche un onere e una chance; inoltre essa si configura non solo come partecipazione-contraddittorio ma anche come partecipazione-collaborazione tra le pubbliche amministrazioni e i privati. La legge 241/90, ben consapevole di queste problematiche, presenta alcune “clausole di sicurezza” per orientare il dialogo tra interessi pubblici e privati in gioco. Innanzitutto ne è un esempio l’articolo 7, che riconosce alle amministrazioni la facoltà di privilegiare la celerità del procedimento rispetto alle aspettative di partecipazione dei privati, oppure l’articolo 11 che, negli accordi sostitutivi del provvedimento, consente il recesso unilaterale per sopravvenuti motivi di pubblico interesse. La ratio di queste disposizioni si giustifica sul presupposto che da un lato l’amministrazione è tenuta sempre a motivare le sue scelte e la sua attività provvedimentale (articolo tre legge 241/90: la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’ amministrazione in relazione alle risultanze istruttorie); dall’altro la decisione assunta dalla pubblica amministrazione sarà razionale solo quando sia conforme al parametro legale e ne costituisce la disciplina. Se questo è vero, la razionalità della decisione originaria dipenderà necessariamente dalla razionalità dell’istruttoria procedimentale, quale sistema nervoso dell’attività amministrativa.
La partecipazione al procedimento è una realtà complessa, che ha tante facce quanti sono gli attori dello stesso, gli interessi pubblici e privati coinvolti e il ruolo che giocano. È indubbio che chi interviene nel procedimento abbia di mira la tutela delle proprie situazioni giuridiche soggettive; mentre le amministrazioni hanno lo scopo di funzionalizzare gli apparati amministrativi procedenti allo scopo di raddrizzare l’ asimmetria esistente tra processo decisionale e diritti del privato. Ciò comporta solitamente la realizzazione di un contraddittorio tra le parti, senza che quella dei privati possa divenire una partecipazione in forma di cooperazione all’attività dell’amministrazione. Tuttavia la partecipazione dei privati è senza dubbio volta anche ad agevolare i processi conoscitivi delle pubbliche amministrazioni: si pensi al fatto che la partecipazione dei privati, in concreto, impedisce che la decisione dell’amministrazione sia irrazionale o irragionevole. Per questo motivo la partecipazione dei privati al procedimento deve essere valutata secondo ottiche più complesse, e non solo secondo una logica che faccia riferimento al profilo della tutela “anticipata”.